中央经济工作会议上为什么强调“要更重里子”？

在近日举行的2023年中央经济工作会议上，谈到建设城市地下管网时，习近平总书记强调，这是城市的“里子”工程。“咱们中国传统都是要面子，实际面子里子要一起要，要更重里子。这个工程投资潜力大，带动能力强。”

那么，为什么在中央经济工作会议上要再次强调“面子和里子”的关系问题，从中释放什么信号，本文试图梳理。

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城市地下管网包括供水、排水、燃气、热力、电力、通信等。按照用途分，排水管道就包括雨水管道、污水管道、雨污河流管道和工业废水等各种管道。这些看不见的管网体系，是保障城市顺利运转重要的基础设施和“生命线”。

雨果曾经说过：下水道是一个城市的良心。衡量城市发展水平的重要标志之一，在于地下管网建设和运营状况。

改革开放以来，伴随着经济社会飞速发展，我国地下管网建设取得重大成就毋庸置疑。但相较于城市发展而言，我国地下管网建设仍严重滞后，与经济高质量发展的现实要求无法适应。

眼下，城镇污水管网建设确实存在各种问题待解。

国家市场监管总局原党组书记、副局长毕井泉曾以《加快城市地下管网建设》为题，深入剖析我国目前城市发展建设存在的根本问题。他表示，“我国污水收集和处理的情况极不平衡，大中城市和县城基本上能够做到集中收集、集中处理，但建制镇污水处理率只有60%……污水处理率低的主要原因是污水管网建设滞后。2021年我国污水管道40万公里，仅相当于供水管道100万公里的40%。”

中央生态环保督察涉及污水曝光的典型案例也屡见不鲜。在第二轮中央生态环保督察40个典型案例中，有8个涉及城镇污水收集处理。第三轮第一批又集中公开5个省17市的污水处理问题，可以说靶向明确，意图明显。

从督察指出的问题可以看出，目前城镇污水收集处理存在的问题主要有管网建设改造滞后、雨污混接错接、运行管理水平低等问题。

管网！管网！为什么总是管网？

矛盾论的核心观点认为：一切事物都包含着内部的矛盾和对立面。这些矛盾和对立面是事物发展和变化的动力。它们相互渗透、相互作用，推动着事物不断运动、变化和发展。社会发展的车轮滚滚向前，难免会出现发展中的问题。问题无处不在、无时不有。

近年来，黑臭水体反复、污水处理厂提质增效推进不力等瓶颈问题，在上了各种“手段”后，最终还是回归到了“管网”这一矛盾的主要方面上。相对于地面上的高楼大厦，管网是典型的里子工程，投资巨大、回报周期长，工程复杂，难出政绩，且历史欠账太多，要持续补短板。

抽丝剥茧，抓住“管网建设”这一主要矛盾，就把脉住了解决问题、推动进步的要害。

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进入“十四五”以来，“地下管网建设”受到空前重视，从国家到地方均制定了相应规划，同时明确目标并在财政上予以支撑。可以说，管网攻坚战正式启动。

当前，管网问题主要表现在以下5方面：1、污水直排；2、管网混错接及缺陷导致污水外流；3、工业废水不达标纳管；4、河湖水进污水管造成清水进清水出；5、污水处理能力不足。这几类问题造成了我国近些年在城镇污水收集处理方面的投入还未发挥最好效益，从而也导致部分生态环境问题尚未解决。

针对上述问题，相关部委出台了大量指导性文件和规划方案，尤其在污水处理提质增效方面提出明确的措施和要求。如国家发展改革委、住建部印发的《“十四五”城镇污水处理及资源化利用发展规划》，制定了非常清晰的路线图。

第一项要干的是补短板、提效能。明确了现在的短板不是污水处理厂的处理能力和提标改造等，而是管网收集能力上的短板。要加快老城区、空白区的管网建设改造，要开展破损管网诊断修复，要因地制宜实施雨污分流改造。

第二项要干的事是强弱项、补能力。主要针对现有污水处理能力还有欠账的城镇。要尽快补齐缺口，重点地区要实现全覆盖，方式是集中和分散相结合。

第三项工作是推再生、多利用。节水与治污的理念同等重要，即使在水资源相对丰沛的地区，也应高效节约地使用每一滴水。治水要从改变自然、征服自然转向调整人的行为、纠正人的错误行为。

管网建设一方面是补短板，另一方面是为了适应经济高质量发展。中央经济工作会议强调重视地下管网建设，也是为了拉动内需。有专家指出，加快地下管廊建设，可以拉动上下游产业如钢材、水泥的需求，增加就业岗位。

有人粗略测算过地下管道的铺设成本——直径1200毫米口径的钢混排水管道综合成本约为160万元/公里，直径2000毫米的则约为400万元/公里。在当前经济增速放缓、房地产市场低迷的背景下，加强地下管网建设具有特殊的重要意义。

开展地下管网建设，关键是要解决建设资金来源问题。

2023年3月13日，《关于2022年中央和地方预算执行情况与2023年中央和地方预算草案的报告》审查通过。其中明确，中央财政水污染防治资金安排257亿元、增加20亿元，主要支持实施长江保护修复、黄河生态保护治理、重点海域综合治理攻坚行动，做好农村黑臭水体治理试点工作。

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事物在螺旋上升发展过程中，需要科学精准指出问题。对于微观层面来讲，监管部门应该关注什么，怎么“把脉问诊”呢？

一是要会算账。首先应该清楚污水处理率和污水集中收集处理率的概念。前者以污水处理量作为统计依据，后者以污染物处理量作为统计依据。近年来，随着污水处理设施大规模建设，污水处理量大幅度提高，很多城市污水处理率都在95%以上，甚至更高。但受管网收集效能不足的影响，部分城市收集处理的污水中污染物浓度并不高，导致污水集中收集处理率较低，这意味着管网在污染物收集处理过程中还有较大短板。

正因为污水集中收集处理率更能客观反映城市生活污水收集处理能力和水平，在住房和城乡建设部、生态环境部和国家发展改革委《关于印发城镇污水处理提质增效三年行动方案（2019—2021年）的通知》中明确，将提升生活污水集中收集率作为污水处理提质增效工作目标。在测算这项指标的过程中，应重点关注以下参数。一是生活污水系数0.85，用于通过用水量估算人均日生活污染物排放量。二是人均日生活污染物生化需氧量（BOD）排放量45mg，用于估算城区生活污染物的排放总量。

此外，有两个目标需要监管人员重点关注。一是70%，国家发展改革委、住建部印发的《“十四五”城镇污水处理及资源化利用发展规划》提出，“到2025年，全国城市生活污水集中收集率力争达到70%以上”；二是100mg/L，《关于印发城镇污水处理提质增效三年行动方案（2019—2021年）的通知》明确要求，城市污水处理厂进水生化需氧量（BOD）浓度低于100mg/L的，要围绕服务片区管网制定“一厂一策”系统化整治方案，明确整治目标和措施，提升污水收集处理设施效能。

二是善观察。监管人员一定要多深入现场，多种方式、多个时段去摸排，尤其是一些明显的管网问题，如污水井内混接雨水管、雨水井内混接污水管、管道基础没有托底、接口不严密等。

三是懂机理。监管人员应该熟悉生活污水收集处理过程的具体环节，善于通过查阅污水处理厂网设计监理相关资料，结合水量平衡、水质分析的方法来追根溯源。如不同类型的管网排口和雨量对应关系，管网错漏接会造成哪些节点水质水量数据异常等。

一言以蔽之，高水平建设城市地下管网是贯彻落实“以人民为中心”理念的重大举措，有利于从源头上解决水体污染问题。实现高质量发展，“面子工程”必然要转变到“里子工程”。管网建设，马虎不得但也急不得，要因地制宜、精准施策。同时，这也考验着执政者的政绩观，需要为官一任心怀社稷，脚踏实地，久久为功。

来源：中国环境